CE, 30 avril 2020, ordonnance (440179)

Après la Ligue des Droits de l’Homme, voilà apparaître en cette fin du mois d’avril, un nouvel acteur des procédures de référés devant le CE durant l’état d’urgence sanitaire, et il est inattendu : la Fédération Française des Usagers de la Bicyclette (FFUB).

Cette dernière a saisi, le 21 avril 2020, le juge des référés du CE afin d’enjoindre à l’administration (étaient visés le Premier Ministre, certains préfets, la police et la gendarmerie nationales et le Ministère public) :

  1. De publier un communiqué autorisant expressément l’utilisation du vélo pour tous les motifs de déplacement applicables durant le confinement (en spécifiant clairement le vélo à titre d’activité physique individuelle) ;

  2. De rouvrir les pistes cyclables ;

  3. D’émettre une circulaire aux détenteurs du pouvoir de police de circulation leur ordonnant de ne fermer les aménagements cyclables qu’en cas de nécessité stricte ;

  4. D’émettre une circulaire à la police et à la gendarmerie nationales, leur ordonnant d’autoriser l’utilisation du vélo pour tous les motifs de déplacement ;

  5. D’enjoindre au ministère public de cesser de poursuivre, dans les vingt-quatre heures à compter du prononcé de la décision, les verbalisations ayant pour motif l’usage du vélo ;

  6. D’admettre Raymond Poulidor au Panthéon (cette dernière demande est l’essai d’un trait d’humour par un esprit de publiciste… au regard des différentes demandes de la FFUB – et notamment la dernière – je préfère le préciser expressément).

Si certaines demandes peuvent faire sourire, d’autres sont parfaitement fondées puisque le juge des référés du CE a d’ailleurs retenu : « Il est enjoint au Premier ministre de rendre publique sous vingt-quatre heures, par un moyen de communication à large diffusion, la position du gouvernement, mentionnée au point 6 de la présente ordonnance et exprimée par le représentant de l’Etat au cours de l’audience publique, relative à l’usage de la bicyclette lors des déplacements autorisés par l’article 3 du décret n° 2020-293 du 23 mars 2020. » (CE, 30 avril 2020, 440179).

Je rappellerai ce que je redis, depuis près de 10 ans, aux étudiants de l’Université d’ANGERS, pour envisager d’obtenir gain de cause devant le juge du référé liberté, il faut :

  • Démontrer qu’est en cause une liberté fondamentale ;

  • Démontrer une atteinte grave et manifestement illégale à cette liberté fondamentale ;

  • Démontrer une situation d’urgence caractérisée justifiant le prononcé de mesures de sauvegarde à très bref délai.

Dans la mesure où la FFUB a obtenu gain de cause, en partie, devant ce juge, elle doit, nécessairement, avoir pu démontrer ces trois conditions essentielles.

1/ La liberté fondamentale :

Bien que l’ordonnance reste rapide sur le sujet, elle retient : « La liberté d'aller et venir et le droit de chacun au respect de sa liberté personnelle, qui implique en particulier qu’il ne puisse subir de contraintes excédant celles qu’imposent la sauvegarde de l’ordre public ou le respect des droits d’autrui, constituent des libertés fondamentales au sens de cet article. ».

En d’autres mots, et au regard de ce que développait et demandait la requérante, le CE érige ici en liberté fondamentale au titre de l’article L. 521-2 du CJA : le droit de faire du vélo…

Pour le profane, et pour situer aussi cette décision prise durant la période d’urgence sanitaire, il faut rappeler qu’ont été reconnues comme de telles libertés :

  • Le droit pour le patient majeur de donner, lorsqu'il se trouve en état de l'exprimer, son consentement à un traitement médical (CE, 16 août 2002, Mme Feuillatey, 249552) ;

  • La liberté d'aller et venir, laquelle comporte le droit de se déplacer hors du territoire français (CE, 9 janv. 2001, Deperthes, 228928) ;

  • Etc. (pour plus d'illustrations ouvrez le code).

Plus proche de l’espèce, et dans le domaine du sport, puisque c’est de cela dont il s’agit, le CE a eu l’occasion de considérer (CE, 22 octobre 2001, 238204) « En dépit du caractère d’intérêt général reconnu par la loi du 16 juillet 1984 aux activités physiques et sportives et, en particulier, au développement du sport de haut niveau, ni le droit de pratiquer un sport ni celui de participer à des compétitions sportives ne constituent des libertés fondamentales au sens de l’article » (ceci est l’extrait non de l’ordonnance qui s’est révélée inexistante sur Légifrance mais de son résumé).

C’est ainsi que M. B. Stirn, qui a lui aussi exercé en tant que juge des référés du CE, a affirmé : « Les décisions rendues par les juges des référés permettent deux constats principaux en ce qui concerne la place du référé en matière sportive. D'une part, le référé-liberté n'a guère de place en droit du sport. (…) Quelle que soit son importance, le sport ne touche pas aux libertés fondamentales » (Bernard Stirn, Droit du sport et juge des référés, Dalloz AJDA 2007, p. 1627).

Mais ne soyons pas trop cynique… M. B. Stirn rappelait tout de même, dans ce même article, que lorsque la liberté sportive se combinait à une « vraie » liberté, alors le juge peut retenir la retenir.

C’est ce qui semble être le cas en l’espèce, à première vue, avec la liberté d’aller et venir ou encore la confuse « liberté personnelle ».

Or, si dans l’ordonnance « GIE Sport Libre » (CE 18 mars 2002, 244081), il s’agit bien du domaine du « sport » l’analyse de la décision nous apprend que la liberté invoquée par le requérant est la liberté d’information.

De même, dans l’ordonnance « Dacier et a. », c’est bien la liberté d’aller et venir qui était limitée (question de l’accès aux stades interdit en cas de violences) : le requérant n’avait pas la possibilité d’aller au stade à pied ou en transport en commun : tout accès était interdit (CE, 22 janv. 2007, Dacier et autres).

En l’espèce, l’action d’ailleurs visait sans ambiguïté « l’activité physique ».

Par conséquent, le CE semble bien, durant la période du COVID-19, changer l’état jurisprudentiel pour ériger l’exercice du vélo en liberté fondamentale !

Était-ce utile ? opportun ? à vous d’en juger…

2/ Une atteinte manifestement illégale : en l’espèce au regard du nombre et de la diversité des questions soumises au juge des référés, il convient de les apprécier indépendamment.

2.1/ Concernant les injonctions à prononcer envers les autorités préfectorales, le CE rappelle qu’il n’est pas compétent en premier et dernier ressort. Il rejette donc les demandes.

2.2/ Concernant les injonctions à prononcer envers l’autorité judiciaire… je rappellerai simplement l’article 64 de la Constitution : « Le Président de la République est garant de l'indépendance de l'autorité judiciaire ».

2.3/ Concernant l’injonction envers le Premier Ministre de rendre publique la position du gouvernement quant à la possibilité d’user du vélo pour se déplacer, dans les cas autorisés par le décret du 23 mars 2020, le juge considère qu’est une atteinte grave et manifestement illégale l’ambiguïté entre le fait d’une part, que la pratique du vélo comme tout autre moyen de déplacement est permis et d’autre part  que « plusieurs autorités de l’Etat continuent de diffuser sur les réseaux sociaux ou dans des réponses à des « foires aux questions », l’information selon laquelle la pratique de la bicyclette est interdite dans le cadre des loisirs et de l’activité physique individuelle « à l’exception des promenades pour aérer les enfants où il est toléré que ceux-ci se déplacent à vélo, si l’adulte accompagnant est à pied » ».

Pourtant, comme le rappelle la décision « ne sont réglementés que les motifs de déplacement et non les moyens de ces déplacements qui restent libres. La bicyclette est donc autorisée à ce titre comme tout autre moyen de déplacement, et quel que soit le motif du déplacement » et « les verbalisations résultant de la seule utilisation d’une bicyclette, à l’occasion d’un déplacement autorisé, sont injustifiées », mais surtout : « les restrictions de temps et de distance imposées par les dispositions du 5° de l’article 3 privent en principe d’intérêt l’usage de la bicyclette pour un déplacement exclusivement motivé par l’activité physique individuelle ».

Enfin, concernant la notion d’atteinte grave et manifestement illégale, et notamment concernant une « ambiguïté », la décision « GIE Sport Libre » (CE 18 mars 2002, 244081) rappelle : « qu’eu égard à cette ambiguïté, l’illégalité qui serait susceptible d’entacher la décision de la Ligue Nationale de football n’est, en tout cas, pas « manifeste » ; ».

Ainsi, s’il peut être contesté l’élévation de l’activité physique du vélo comme liberté fondamentale au titre de l’article L. 521-2 du CJA, il est aussi envisageable de contester l’existence d’une atteinte grave ET manifestement illégale à cette « liberté », par ladite « ambiguïté »…

3/ L’urgence : le juge des référés, concernant cette condition sine qua none, ne DIT RIEN !

Or, il ressort de la lecture des visas que le ministre de l’intérieur, dans son mémoire en défense du 24 avril 2020, soutenait « que la condition d’urgence n’est pas remplie ».

Décidément, l’urgence aura été la notion la plus confuse durant cette période d’urgence sanitaire (voir mes autres commentaires TA Nantes, ordonnance du 28 avril 2020, 2004365 et CE, 17 avril 2020, ordonnance, 440057).

Tout ceci pour 10 jours de vélo… (la décision du juge des référés date du 30 avril… la levée du confinement du 11 mai).

Les apports de cette ordonnance :

  1. Le vélo (et peut-être peut on le penser) le sport de façon générale est une liberté fondamentale ;

  2. L’ambiguïté peut porter une atteinte grave et illégale à une liberté fondamentale ;

  3. L’urgence n’est plus une condition du référé ? (si j’émets encore des doutes sur la pérennité des deux premiers apports j’en ai encore moins s’agissant de ce dernier).

Sketch Flèche
 
 

CAA Nantes, 8 novembre 2019 (18NT01390)

Le commentaire de l’arrêt de la CAA de Nantes du 8 novembre 2019 (18NT01390) permet : 1/ de souligner l’évolution de la rédaction des décisions des juridictions administratives ; 2/ de mieux définir la notion de sursis à statuer ; 3/ de rappeler une évidence : on n’échappe pas aux délais légaux.

1/ Il y a un petit peu plus d’un an, le Conseil d’Etat publiait son Vade-mecum relatif aux « nouveaux modes de rédaction des décisions », préconisant l’abandon du « considérant » et l’utilisation d’un style plus direct, se voulant plus clair.

Après plus d’un an d’évolution, les juridictions administratives semblent avoir largement adopté cette méthode de rédaction.

Cet arrêt de la CAA de NANTES illustre parfaitement une volonté pédagogique. Les étudiants et les lecteurs profanes n’auront pas à décortiquer les visas pour bien comprendre les faits et l’enchainement des arrêtés contestés et des décisions (ordonnances et jugement) du juge de première instance.

La répétition du procédé utilisé par le maire pour enchainer les différents refus n’a d’ailleurs pas dû simplifier la tâche de rédaction…

2/ Le sursis à statuer permet à l’autorité décisionnaire de ne pas se prononcer sur une demande d’autorisation d’urbanisme. Les cas d’ouverture, limités, pouvant fonder la décision de sursis sont rappelés à l’article L. 424-1 du code de l’urbanisme. L’intérêt de cet arrêt ne se trouve pas dans la précision d’un de ces cas, mais ailleurs…

Le sursis, par définition, permet donc de s’opposer à la demande d’autorisation d’urbanisme et semble défavorable au pétitionnaire.

Par conséquent, à première vue, elle n’est pas un décision « favorable » ou créatrice de droit et son retrait n’est pas « défavorable ».

Or, la lecture attentive du texte, et l’appréciation portée par la CAA de Nantes dans cette décision, nous permet de confirmer que cette décision est en partie favorable.

En effet, l’article L. 424-1 du code de l’urbanisme rappelle : « Le sursis à statuer doit être motivé et ne peut excéder deux ans. ». La limitation du délai d’existence du sursis est donc favorable au pétitionnaire.

En ce sens, la décision de sursis est une décision favorable (ou créatrice de droit) et son retrait est… défavorable. Il doit donc respecter les canons de ce genre de décision (et notamment le contradictoire de l’article L. 122-1 du CRPA).

En l’espèce, le pétitionnaire n’ayant pas été en mesure de présenter une réponse au retrait du sursis, la Cour retient ce premier moyen (il y en a un autre) pour annuler l’acte.

Il convient de noter que si la Cour souligne que « Cette procédure contradictoire constitue une garantie pour les intéressés. », le principe de la jurisprudence Danthony n’est pas rappelé : n’aurait-il pas été invoqué ?

Quid de l’intérêt de l’invoquer : certes, le contradictoire est par principe essentiel (mais comme de nombreuses autres procédures pourtant sanctionnées par cette jurisprudence). De plus, dans un tout autre contentieux mais concernant la procédure contradictoire, le CE a été amené (éclairé par les conclusions de M. X. DOMINO) à appliquer une approche similaire à la jurisprudence Danthony (CE, 4 juin 2014, no 370515).

Mais surtout, il convient de relever la décision « Cne du Luc-en-Provence » (CE 24 mars 2014, req. no 356142) dans laquelle le CE considérait : « que le respect, par l'autorité administrative compétente, de la procédure prévue par les dispositions de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000, constitue une garantie pour le titulaire du permis que le maire envisage de retirer », cependant juste après le CE tempérait (en gras et souligné par nos soins) : « la cour a jugé que la méconnaissance des dispositions de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 par le maire du Luc-en-Provence entachait d'illégalité la décision de retrait, sans rechercher si, dans les circonstances particulières de l'espèce qui lui était soumise, et compte tenu, en particulier, des observations que M. A. avait adressées à la commune et qui, ainsi qu'il ressortait des pièces du dossier qui lui était soumis, portaient notamment sur le motif même qui a conduit le maire à procéder au retrait du permis de construire, l'intéressé avait été effectivement privé de la garantie prévue par la loi ; qu'elle a ainsi commis une erreur de droit ; que son arrêt doit, par suite, être annulé ; ».

Cette affaire ayant été ensuite renvoyée devant la CAA de Marseille (14 janvier 2015, n° 14MA01474), cette dernière a rappelé : « qu’il y a lieu, en conséquence, de rechercher s’il ressort de l’ensemble des circonstances de l’affaire que le titulaire du permis a été effectivement privé de cette garantie et si l’irrégularité commise a pu exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision du maire ; » puis «  Considérant que le préfet du Var a formé le 27 décembre 2006 un recours gracieux auprès du maire du Luc-en-Provence, en lui demandant de retirer le permis de construire délivré à M. X en raison de la situation du terrain d’assiette du permis de construire en zone d’aléa très fort d’inondation ; que par lettre du même jour, le préfet du Var a notifié ce recours gracieux à M. X, conformément aux dispositions de l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme ; que M. X, qui ne pouvait ignorer, au vu de ce recours formé par le représentant de l’Etat dans le cadre du contrôle de légalité, que le maire du Luc-en-Provence était susceptible de procéder au retrait du permis de construire, a ainsi été mis à même de présenter ses observations, ce qu’il a d’ailleurs fait par lettre du 30 janvier 2007 adressée au maire du Luc-en-Provence ; que, dans ces conditions, la circonstance que le maire du Luc-en-Provence n’a pas informé M. X de son intention de retirer le permis de construire n’a pas, dans les circonstances de l’espèce, privé l’intéressé d’une garantie et ne peut être regardée comme ayant été de nature à exercer une influence sur le sens de la décision du maire ; que M. X n’est par suite pas fondé à invoquer la méconnaissance des dispositions précitées de la loi du 12 avril 2000 ; ».

Par conséquent, dans la mesure où le second sursis intervenait, en l’espèce, pour les mêmes raisons que le premier qui avait fait l’objet d’un recours du pétitionnaire quelques semaines auparavant (bien que n’ayant pas la date de l’introduction du recours contre le premier arrêté, ce dernier étant du 14 octobre, on peut imaginer une fin de délai de recours pour mi-décembre), le pétitionnaire avait été mis à même de formuler ses observations (sa requête).

La jurisprudence trouvait alors à s’appliquer…

Le second motif d’annulation du retrait et du nouveau sursis était, à notre sens, plus solide.

3/ Ledit retrait ne faisait pas que retirer et c’est en cela que le sursis devient un acte créateur de droit.

Au préalable il convient de rappeler, à l’instar de l’arrêt de la CAA « qu'une décision de sursis à statuer (…) ne peut, en principe, excéder deux ans et que l'autorité compétente ne peut, à l'expiration du délai de validité du sursis ordonné, opposer à une même demande d'autorisation un nouveau sursis fondé sur le même motif que le sursis initial. En outre, lorsque des motifs différents rendent possible l'intervention d'une nouvelle décision de sursis à statuer, la durée totale des sursis ordonnés ne peut en aucun cas excéder trois ans. ».

Le maire, constatant l’irrégularité externe de son premier sursis, n’a pas usé des possibilités qu’offre maintenant le contentieux de l’urbanisme pour régulariser l’acte durant l’instance, mais l’a retiré et pris un nouvel arrêté…  

La lecture attentive de la décision amène à des questionnements quant aux délais.

En effet, l’arrêt nous apprend que le dossier a été déposé le 30 juillet 2016 et rappelons que quant bien même il existe des exceptions (majoration d’un mois – par ex. lorsqu’elle vaut décision au titre d’une autre législation – à deux mois lorsqu'il y a lieu de consulter la commission régionale du patrimoine et de l'architecture ou encore prolongation induite par une demande de pièces manquantes), en principe le délai d’instruction est de 1 mois SEULEMENT !

Or, d’une part, la première décision de sursis date du 14 octobre 2016 et d’autre part, dans la mesure où elle a été annulée et donc supposée ne jamais avoir existé, la seconde (et donc la première) date du 10 février 2017.

Malheureusement, les éléments de l’arrêt ne nous permettent pas d’avoir une réponse.

En l’espèce, le maire avait retiré le sursis (du 14 octobre) pour en prendre un nouveau le 10 février 2017.

Comme nous l’avons précisé, le sursis ne peut excéder deux ans et « l'autorité compétente ne peut, à l'expiration du délai de validité du sursis ordonné, opposer à une même demande d'autorisation un nouveau sursis fondé sur le même motif que le sursis initial ».

En l’espèce, si en réalité, deux arrêtés de sursis fondés sur le même motif se sont succédés, ce n’est pas cet enchaînement qui est illégal (ce qu’avait retenu le TA pour annuler le nouvel arrêté) mais c’est le délai qui en résulte, puisque comme le rappelle la CAA « Le retrait des deux arrêtés du 14 octobre 2016 a eu pour effet leur disparition juridique pour le passé comme pour l'avenir. Ils doivent donc être regardés comme n'étant jamais intervenus. » par conséquent ils ne peuvent s’être succédés.

(si à la lecture du paragraphe précédent vous avez esquissé un léger rictus, ce n’est pas bon signe… vous avez peut-être l’âme d’un publiciste…)

En l’espèce, le motif était identique et les deux décisions de sursis présentaient le même délai de validité : 2 ans.

Par conséquent alors que le sursis devait prendre fin le 14 octobre 2018 (cet arrêt plein d’enseignements nous rappelle que le délai ne court pas du jour de la notification au pétitionnaire mais du jour de l’acte), le second arrêté reportait cette date au 10 février 2019… pénalisant le pétitionnaire.

Or, si le retrait fait effectivement disparaître rétroactivement la décision, cette possibilité dont dispose l’administration ne doit pas lui permettre d’échapper aux délais légaux, en l’espèce : 2 ans un point c’est tout !

La CAA le dit autrement : « le retrait par l'autorité compétente d'une décision de sursis à statuer sur une demande d'autorisation concernant des travaux, constructions ou installations ne saurait légalement permettre à l'administration de prononcer un nouveau sursis à statuer dont la durée, calculée à compter de la date à laquelle le sursis à statuer retiré a produit ses effets à l'égard du pétitionnaire, excèderait les limites fixées par l'article L. 424-1 du code de l'urbanisme. ».

***

Trois autres solutions auraient été préférables : soit refuser directement l’autorisation, soit garder la première et la faire régulariser dans le contentieux, soit, enfin, imposer le 24 octobre 2018 comme fin du sursis, dans le second arrêté et invoquer la jurisprudence Danthony : tout dépend du moment où le maire saisit son conseil…

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TA Nantes, 28 avril 2020, ordonnance (2004501)

L'intérêt de cette ordonnance ne se trouve pas dans le droit appliqué, il s'agit du même que celui expliqué plus après, mais dans la nature et la portée de la décision du maire de Cholet.

Le maire de Cholet avait, le 14 avril 2020, institué un couvre-feu de 21h à 5h du matin, assorti de certaines exceptions.

La Ligue des Droits de l’Homme avait contesté cet arrêté et obtenu le 24 avril 2020, la suspension de cette décision.

Le cadre juridique est similaire à celui expliqué plus loin dans cette page, concernant l’ordonnance suspendant la décision du maire de Sceaux.

L’ordonnance commentée ici, rappelle la précédente instance (du 24 avril 2020) en ces termes : « le maire de Cholet n’avait pas été capable de démontrer l’existence de raisons impérieuses, propres à la commune, lui permettant de prendre l’arrêté attaqué ».

Le Conseil d’Etat, n’a, semble-t-il, à l’heure actuelle et à notre connaissance, pas été saisi de cette ordonnance du juge des référés de Nantes.

D’ailleurs, cette saisine semble peu importante pour le maire qui a décidé de contourner la suspension de son couvre-feu.

En effet, l’ordonnance du 28 avril du juge des référés rappelle : « Après notification de l’ordonnance du 24 avril 2020 à la commune de Cholet, le jour même de cette notification, son maire a fait savoir à la population de cette commune, par une communication largement reprise par la presse locale et nationale, qu’il a décidé de renouveler l’arrêté suspendu, en réduisant la durée de l’interdiction de circuler qui s’appliquerait désormais de 22 heures à 5 heures. ».

1/ Premier problème : l’identification d’une « décision »

La communication du maire de Cholet ne pouvait trouver que deux qualifications juridiques, exclusives :

  • soit elle annonçait une décision à venir et dans ce cas devait être considérée comme un « acte préparatoire » donc insusceptible de recours (rendant la requête de la LDH irrecevable) ;

  • soit, comme le présentait certainement la LDH dès sa requête (n’étant pas novice dans le contentieux administratif), comme une décision immatérielle.

 

Il faut en effet rappeler d’une part que les mesures préparatoires sont des actes qui ne sont qu’un élément de la procédure d’élaboration d’une autre décision. Leur irrégularité ne peut être mise en cause qu’à l’occasion du recours formé contre la décision que ces mesures ont pour objet de préparer (CE, Section, 15 octobre 1982, Ministre de l’éducation nationale c/ Rode, n° 37626) et  il n’en va autrement que si elles constituent la dernière intervention dans le processus décisionnel (CE, 20 octobre 2000, Mme Bukspan, n° 201061).

De la même façon les renseignements, déclarations d’intention, quels que soient leur forme et leur degré de précision, ne sont pas susceptibles de recours.

D’autre part, une véritable décision administrative (donc susceptible de recours) peut parfaitement être orale (voir CE, 3 février 1993, 100832) et même être « révélée » (CE, 12 mars 1986, Min de la culture, n° 76147 ou CE, 30 décembre 2002, Cne de Pont-Audemer, n° 248787).

Aussi, comme le rappelle M. le Professeur R. Chapus (Droit Administratif, Tome I, 15ème édition, p. 505, §675) : « l’existence et la légalité d’une décision peuvent être reconnues, alors qu’elle n’a pas été « formalisée » (ou « matérialisée ») (…). Il n’est, de plus, pas rare que l’existence d’une décision soit déduite de certains comportements ».

Cependant, nous semble-t-il, l’erreur en réalité aurait aussi été commise par le maire.

En effet, l’ordonnance, situant parfaitement son talon d’Achille, prend soin de préciser (souligné et en gras par nos soins) : « alors qu’elle a pris connaissance le 27 avril 2020 à 8H39 de la requête par laquelle la Ligue des Droits de l’Homme faisait valoir l’existence d’une décision non formalisée et non publiée qui se déduisait des agissements, et en particulier des propres propos de son maire, la commune de Cholet n’a jamais estimé utile de discuter de la réalité d’une telle décision verbale » : le maire de Cholet acquiesçait ainsi à l’argumentation de la LDH qui concluait à l’existence d’une décision non formalisée.

 

Le juge semblant d’ailleurs vouloir sanctionner le double mépris envers l’institution juridictionnelle (de ne pas avoir respecté la première décision et de ne pas avoir daigné intervenir dans la présente instance) car plus loin l’ordonnance retient « dès lors que la commune, qui n’a jugé utile ni de produire d’observations écrites, ni d’être représentée à l’audience publique du 28 avril 2020 à laquelle elle a été dûment convoquée » ou encore « Il n’est pas même soutenu qu’un intérêt public suffisant s’attacherait à son maintien. »… erreur de la commune ou volonté de défiance ?

Les délais sont alors importants afin de comprendre le contexte :

A la lecture de l’ordonnance, il semblerait que la LDH n’ait produit qu’un jeu d’écriture (la requête). Celle-ci bien qu’enregistrée le 24 avril 2020 (soit le même jour que la prise de position du maire) a été lue par le maire, nous apprend l’ordonnance, le 27 avril à 8h39 et l’audience s’est tenue le 28 avril à 10h30.

Le maire ou son conseil habituel (s'il l'avait saisi) avait donc 25 heures et 51 minutes pour soit produire sa défense, soit la préparer et l’exposer à l’audience. Ce qui est, au regard de l’objet du litige, suffisant…

Seconde difficulté : la portée de la décision suspendue et la caractérisation de l'urgence

L’ordonnance du juge des référés nous rappelle que l’arrêté couvre-feu « portait de très sévères restrictions à la liberté de circuler ».

La même ordonnance nous rappelle que l’arrêté (en gras et souligné par nos soins) « interdit la circulation des personnes sur l’ensemble du territoire de la commune après 21 heures et jusqu’à 5 heures à compter du 16 avril 2020 et jusqu’au 11 mai 2020, quel que soit le mode de déplacement, à l’exception de toutes les professions de santé, de sécurité, de salubrité ainsi que des personnes concourant à l’organisation et à la continuité des services publics, à l’intérêt général choletais, aux besoins vitaux de la Nation, en capacité d’en justifier ».

Rappelons aussi que la dernière version de l’attestation de déplacement précise les exceptions à l’interdiction de déplacement durant toute la journée :

  • Pour l’activité professionnelle, lorsque les déplacements sont indispensables

 

On peut penser que les personnes amenées à se déplacer entre 21h (ou 22h) et 5h exercent une profession soit en lien avec la santé soit avec la sécurité (donc visées aussi dans les exceptions du maire de Cholet).

  • Pour l’achat de fournitures ou de première nécessité / consultations médicales / assistance à des personnes vulnérables ou la garde d’enfants / les activités physiques ou promenades / les convocations judiciaires ou administratives

 

Ce qui ne semble pas concerner l’arrêté du maire du Cholet dans la mesure où les magasins, médecins entre 21h et 5h sont fermés, les enfants dorment tout comme les personnes vulnérables (qui peuvent d’ailleurs toujours bénéficier des déplacements relatifs à la « salubrité » ou la « santé » visés par le maire de Cholet).

Les tribunaux ou services susceptibles de convoquer sont tout aussi fermés…

  • Pour la participation à des missions d’intérêt général : exception identique à l’arrêté du maire de Cholet.

Par conséquent la comparaison entre la mesure de confinement mise en place par le Gouvernement sur l’ensemble de la journée et l’arrêté de couvre-feu du maire de Cholet ne semble impacter que les joggeur ou promeneurs entre 22h et 5h.

Cette comparaison, au-delà d’amener à relativiser la décision du maire de Cholet, amène tout de même à un questionnement similaire à celui présenté concernant l’arrêté du maire de Sceaux et relatif à l’appréciation de la notion d’urgence.

Si la décision du maire de Cholet n’impacte réellement que les joggeurs nocturnes, comment justifier l’urgence ?

L’ordonnance reste assez rapide sur le sujet.

 

La LDH considérait : « il y a urgence en ce que la décision litigieuse reprend, de façon quasi identique, la mesure de couvre-feu édictée par l’arrêté n°2020-872 du 14 avril 2020 pris par le maire de la commune de Cholet et dont le juge des référés du tribunal administratif de Nantes a jugé qu’elle portait une atteinte grave et manifestement illégale à des libertés publiques ; » ce qui est« léger » pour justifier de l’urgence…

Le juge, quant à lui, retient : « Comme il vient d’être dit, la décision contestée porte une atteinte immédiate à la liberté d’aller et venir et à la liberté personnelle des personnes appelées à se déplacer sur l’ensemble du territoire de la commune de Cholet. Il n’est pas même soutenu qu’un intérêt public suffisant s’attacherait à son maintien. La condition d’urgence prévue par l’article L. 521-2 du code de justice administrative est, par suite, également remplie. ».

Cependant, à nouveau, remarquons que la tâche était simplifiée pour le requérant qui ne se confrontait à aucune contestation de la part du maire, absent de l’instance.

En dernier lieu, s’agissant des conséquences de la suspension de la décision, l’ordonnance retient : « Article 2 : Il est enjoint au maire de la commune de Cholet d’informer, par voie de presse et dans un délai de 24 heures à compter de la notification de la présente ordonnance, les habitants de la commune qu’aucune restriction à la circulation autre que celles qui sont applicables au plan national n’est désormais en vigueur dans cette commune. ».

En effet, le juge aura très certainement considéré que si le maire pouvait si promptement, après réception de la première ordonnance, un vendredi dans la journée, saisir la presse de sa « communication-décision », il pouvait tout aussi bien le faire en pleine semaine.

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Prochaine étape : la saisine du juge de l’exécution ?

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CE, 17 avril 2020, ordonnance (440057)

Rappel des contours du pouvoir de police du maire durant l'état d'urgence sanitaire. Définition d'une ligne stricte par le CE... quid de l'urgence ?

Parmi ces (tout de même assez nombreuses) décisions de police administrative qui ont vu le jour face à la crise sanitaire, le Conseil d’Etat rappelle, parce qu’il semblait nécessaire de le faire, aux maires, qu’en présence d’une police administrative nationale spéciale la marge d’action est étroite…

Sur le fondement de ses pouvoirs de police administrative générale (L. 2212-1 et s. du CGCT) , le maire de la commune de Sceaux a pris un arrêté visant à rendre obligatoire le port du masque afin de se protéger du COVID-19.

La Ligue des Droits de l’Homme a contesté cette décision.

Le juge des référés du TA de CERGY a fait droit à la demande de la LDH.

La commune de Sceaux a saisi le Conseil d’Etat, appuyé par l'association Coronavictimes faisant alors face à la LDH et au Ministre de l’Intérieur.

Mais la décision du Conseil d’Etat n’a rien d’extraordinaire : face à un pouvoir de police spéciale, la police administrative générale n’a que très peu de marge de manœuvre.

M. Xavier de LESQUEN, rapporteur public dans l’arrêt Cne de Saint-Denis (CE, 26 octobre 2011, Commune de Saint-Denis, n° 326492) rappelait dans ses conclusions : « votre jurisprudence a plutôt développé le principe que l’existence d’une police spéciale exclut l’intervention du maire pour prendre des mesures de police générale ayant un objet identique à celui de la police spéciale, sauf cas particuliers. ».

Il rappelait ainsi que déjà en 1914 (CE, 14 mars 1914, Gurnez) le Conseil d’Etat excluait la possibilité pour le pouvoir de police administrative générale, locale, d’intervenir là où la police spéciale était déjà intervenue.

Cependant, puisqu’il s’agit d’un principe, il convient d’étudier les contours de ses exceptions. La principale qui nous intéressera ici concerne d’une part la circonstance exceptionnelle et d’autre part, la circonstance locale.

Ainsi comme le rappelle M. de LESQUEN, dès 1938 (CE 6 décembre 1938, Sieur Fichot) les circonstances exceptionnelles peuvent permettre à l’autorité locale, générale (le maire) d’intervenir dans les affaires de la police administrative spéciale. Cette position a été confirmée encore en 2005 par le Conseil d’Etat faisant alors référence à une « situation d'extrême urgence » (CE, 10 octobre 2005, Commune de Badinières, n° 259205).

De même depuis 1935 (CE, 22 mars 1935, Société Narbonne) les circonstances locales particulières justifient la prise de mesures de police administrative générale locale plus restrictives que les mesures prises par la police administrative spéciale. Cette exception a trouvé son terrain de prédilection dans le domaine de la police de l’audiovisuelle (CE, 1959, Société Les films Lutétia, 36385).

Dans le domaine du droit de l'urbanisme et de l’environnement l’arrêt de 2011 (CE, 26 octobre 2011, Commune de Saint-Denis, n° 326492) ou encore la récente position de la CAA de PARIS (14 février 2020, 19PA03774) en ce qui concerne les antennes-relais dans le premier cas et les pesticides dans le second, nous rappellent que l’évolution jurisprudentielle va dans le sens préconisé par M. de LESQUEN : l’exclusivité des pouvoirs de police spéciale.

Ainsi, le juge des référés du Conseil d’Etat, face à la décision du maire de Sceaux a sanctionné l’intervention de ce dernier sur le domaine de la police spéciale.

Ainsi, si l’illégalité ne pose pas de réelle difficulté : le maire ne pouvant intervenir sur le domaine de la police spéciale du Premier Ministre et du Ministre de la Santé, l’avenir pourrait remettre en question l’appréciation de l’urgence.

En effet, il convient de rappeler que l’illégalité n’est pas la seule condition pour obtenir gain de cause devant le juge des référés (qu’il s’agisse du référé-suspension ou du référé-liberté). Encore faut-il démontrer une urgence.

En l’espèce, le juge se contente de retenir : « L’arrêté contesté porte une atteinte immédiate à la liberté d’aller et venir et à la liberté personnelle des personnes appelées à se déplacer sur le territoire de la commune de Sceaux. Il n’apparaît pas, notamment pour les motifs exposés au point 11, qu’un intérêt public suffisant s’attache à son maintien. La condition d’urgence prévue par l’article L. 521-2 du code de justice administrative est, par suite, également remplie. ».

Or, s’agissant de la première idée, le principe du préalable inhérent à toutes décisions administratives n’est pas suffisant pour établir l’urgence, dans ce contentieux (surtout l’urgence du référé-liberté, plus restrictivement appréciée).

S’agissant de la seconde idée qui concerne l’intérêt public lié à l’application de la décision du maire, qui fonderait alors une sorte de « contre-urgence » n’est, valablement, pas suffisante.

Pour autant, la démonstration de l’urgence à suspendre les effets d’une mesure, peu ou prou reprise (ou au moins sérieusement envisagée) par le gouvernement, pose de véritables questions…

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TA de Nantes, 19 avril 2019 (1704667)

Annulation d'une décision de refus de Reconnaissance de la Qualité de Travailleur Handicapé (RQTH) : le diabète de type 1 peut permettre la RQTH.

Si l'on peut légitimement douter qu'un quelconque handicap puisse être compensé, il est constant que la RQTH est un réel outil au service des personnes atteintes d'un handicap.

 

Le requérant, diabétique de type 1 depuis l'âge de 20 ans avait obtenu de la Maison Départementale des Personnes Handicapées (MDPH) de la Vienne, en 2012, ladite RQTH, pour une durée de 5 ans (durée maximale).

Demandant le renouvellement de cette décision, en 2017, il s'est heurté à un refus de la Maison Départementale de l’Autonomie de Maine et Loire (MDA).

Nous avons alors contesté cette décision et avons obtenu d'une part son annulation et d'autre part, la reconnaissance de la qualité de travailleurs handicapé. 

Le TA de NANTES rappelait alors utilement : "Les recours formés contre les décisions des commissions des droits et de l’autonomie des personnes handicapées statuant, en application des dispositions du 4° du I de l’article L.241-6 du code de l’action sociale et des familles, sur une demande de  reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé au sens de l’article L.5213-1 du code du travail, constituent des recours de plein contentieux. En conséquence, eu égard à son office lorsqu’il est saisi d’un tel recours, il appartient au juge administratif de se prononcer non sur les éventuels vices propres de la décision attaquée, mais seulement sur la qualité de travailleur handicapé de la personne intéressée, en se plaçant à la date à laquelle il rend sa décision.", en application de l'avis du Conseil d'Etat du 12 avril 2013 (364239).

Cette décision ne permet nullement de conclure de façon générale qu'un diabétique de type 1 peut obtenir la RQTH puisqu'il lui revient à chaque fois de démontrer que son état le justifie.

En effet, aux termes des dispositions de l’article L. 323-10 du code du travail, reprises à l’article L. 5213-1 de ce code : « Est considérée comme travailleur handicapé toute personne dont les possibilités d'obtenir ou de conserver un emploi sont effectivement réduites par suite de l'altération d'une ou plusieurs fonctions physique, sensorielle, mentale ou psychique ».

 

Il résulte de ces dispositions que la qualité de travailleur handicapé doit être appréciée en tenant compte, d’une part, de l’état de santé du demandeur et, d’autre part, de ses qualifications et de l’emploi qu’il occupe ou de celui qu’il aurait vocation à occuper.

C'est au terme de cette appréciation au cas par cas qu'il pourra être démontré la qualité de travailleur handicapé. 

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CE, 10 avril 2020, ordonnances (439883 et 439903)

L’état d’urgence sanitaire : terrain de dérogations ou d’expérimentations ? Rejet des contestations portées contre les aménagements aux procédures juridictionnelles.

Si certains confrères ne peuvent que constater la diminution drastique des affaires dont ils ont la charge, durant cette période de confinement, d’autres semblent naviguer sur les eaux tourmentées du COVID-19. Les référés devant le Conseil d’Etat ne cessent de se présenter.

Parmi les plus récents et importants pour la procédure, deux ordonnances du juge des référés du Conseil d’Etat (10 avril 2020), sont à mentionner (439903 et 439883).

Dans la première, le Syndicat des avocats de France, le Syndicat de la magistrature et d’autres réguliers intervenants devant les juridictions administratives, contestaient certains articles de l’ordonnance 2020-305, désormais bien connue des praticiens et réorganisant la procédure devant les juridictions administratives.

Dans la seconde, le Conseil National des Barreaux et d’autres représentants de la profession demandaient la suspension de certains articles de l’ordonnance 2020-304, relative à la réorganisation de la procédure civile.

Dans sa décision n° 439883, le Conseil d’Etat a rejeté le recours ne voyant pas d’atteinte (suffisante) aux principes du « droit d’exercer un recours effectif devant une juridiction et la possibilité d’assurer de manière effective sa défense devant celle-ci, le principe d’égalité devant la justice, le droit de mener une vie familiale normale et le droit d’un enfant d’être entendu dans les procédures le concernant ».

Dans sa décision n° 439903, qui nous intéressera davantage dans la mesure où elle concerne la procédure devant les juridictions administratives, le Conseil d’Etat a aussi rejeté les arguments avancés s’appuyant également sur le droit au recours effectif.

Le Conseil d’Etat entérine ainsi, en période d’urgence sanitaire, la possibilité de :

  • Recourir à des audiences dématérialisées (par vidéoconférence ou même téléphoniquement) ;

  • La dispense de conclusions du rapporteur public ;

  • La possibilité de statuer sans audience en référé ;

  • La notification de la décision à l’avocat et non plus au requérant, lorsqu’il est représenté par un avocat ;

 

S’agissant de la première mesure, tout utilisateur quotidien des moyens de visioconférences saura que ces procédés sont tout aussi efficaces que des rencontres physiques. Dans la mesure où il est rare de voir un avocat ou un magistrat couper la parole à une personne, à l’audience, il est parfaitement envisageable qu’une telle organisation ne préjudicie en rien à la qualité de l’audience.

Rappelons aussi, que l’audience n’est pas le lieu pour refaire le procès ou exposer de nouvelles prétentions qui seraient irrecevables, mais simplement pour « finaliser » la procédure par la présentation d’observations orales (R. 732-1 du CJA), éventuellement en réponse aux positions du rapporteur public.

Mentionnons tout de même que l’organisation d’audiences téléphoniques relèvera très certainement des difficultés techniques ou de compréhension…

S’agissant de la dispense de conclusions du rapporteur public, cette pratique n’est pas nouvelle, mais déjà permise dans certaines matières (référés, OQTF, rétention, DALO…), cependant, au regard de la place et du rôle du rapporteur public à l’audience, cette dispense est, à notre sens, la plus grave, des dérogations permises.

En effet, on rappellera utilement que, bien qu’il n’expose pas la position de la juridiction et de la décision à venir, la position du rapporteur public permet à l’administré, mais aussi à l’avocat, d’avoir une approche juridique, tierce, du dossier.

Rappelons aussi que le rôle du rapporteur public est strictement encadré : il est indépendant (L. 7 du CJA) et sa position doit être motivée (CE, Section, 13 juin 1975, Sieur Adrasse, n° 93747 - CE, 11 février 2004, Melle Pepiot, n° 232755), d’où l’obligation de communication du sens de ses conclusions (art. R. 711-3 CJA).

Pour autant, le Conseil d’Etat a rappelé que la mise en œuvre de ces dispositions restaient soumises à « l’appréciation du président de la juridiction ou de la formation de jugement, en fonction de l’objet et des autres caractéristiques de l’affaire ». Ne doutons alors pas que cette appréciation saura prendre en compte ces impératifs.

S’agissant de la possibilité de statuer sans audience en référé, il en est de même. Cette nouvelle organisation peut, si l’avocat a suffisamment préparé le dossier, être sans influence sur la qualité de la justice rendue.

 

En effet, si parfois l’audience en référé peut être le moment du développement de moyens ou leur explicitation, l’absence d’audience est alors très pénalisante. Mais si tous les arguments, moyens et discussions peuvent avoir été échangés par écrit, alors la qualité ne s’en trouve pas amoindrie.

 

Il faudra dès lors veiller au respect du contradictoire !

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